日本预防接种行政与国家责任之变迁*
杜仪方
(复旦大学法学院副教授,法学博士)
目录引言一、战前日本预防接种制度:强制种痘制度(年前)二、预防接种行政的起点:基于提升社会整体接种率的选择(-)(一)《预防接种法》的出台(二)预防接种行政救济意识的萌芽:年京都白喉事件(三)预防接种不良反应的否定:特异体质(四)小结三、预防接种行政的正式确立:强制接种与劝奖接种并存(-)(一)北海道脊髓灰质炎事件(二)相对温和的预防接种行政的引入:劝奖接种(三)小结四、预防接种行政的构造变革:“不良反应”与损失补偿责任的确定(-)(一)从“特异体质”到“不良反应”(二)救济制度:基于结果责任的行政补偿(三)《预防接种法》的第一次修改:废除罚则及损失补偿制度的法制化(四)小结五、强制接种体制的倾颓:国家赔偿责任的认定和强制接种的废除(年至今)(一)东京诉讼:国家赔偿责任的认定(二)行政强制接种制度的违宪性探讨(三)《预防接种法》的第二次修改:强制接种制度被废除(四)小结六、余论:日本预防接种变迁史能带给我们什么?摘要作为典型的风险领域,预防接种风险与收益并存。从年颁布《预防接种法》至今,日本预防接种制度目的从社会防卫走向个人防卫,预防接种行政也经历了从集中接种、强制接种走向个别接种、劝奖接种的转变,法律责任从无责任、民事责任转为损失补偿和国家赔偿责任。上述变革是日本预防接种理论和实践在反复质疑、论证和妥协后所寻求的一次次平衡,其制度背后的实践困境、理论探讨和变革过程值得我国借鉴。正文引言无论在任何时代,流行性传染病都会使得任何国家的民众闻之色变。以天花为例,在二十世纪的百年间,天花造成了全球大约3至5亿人死亡。而疫苗的出现以及预防接种制度的推行对于消除传染病并挽救人类生命起到了不可磨灭的作用,通过接种牛痘疫苗,天花已成功地从世界上灭绝。同时,小儿麻痹、乙肝等疾病在实施疫苗接种后感染者数目也巨幅减少。世界卫生组织年的调查显示,全世界每年约有万人可能由于接种疫苗而获救。[1]
然而,疫苗也并非只扮演救世主的角色。世界卫生组织统计数据同样表明,由于接种疫苗而导致健康受损的情况并不罕见。以乙肝疫苗为例,接种后导致肌痛和发热等不良事件的儿童发生率10%,成人为30%;[2],而接种狂犬疫苗后不良反应率则更高,出现轻微、自限性的局部反应(接种部位疼痛、红肿)的约占21%至74%,有轻微全身反应(如发热、头痛、头晕和胃肠道症状)的约占5%至40%,甚至6%的受接种者会出现全身性超敏反应。[3]可见,作为典型的风险领域,预防接种始终是风险与收益并存。由此,预防接种行政所面临的终极问题就是,政府究竟应当在该制度中采取何种态度?如何在因未接种而感染带来的风险以及因接种所导致副作用造成的风险中寻求最佳的平衡点,并由此而尽可能减少相关损害和责任,成为各国预防接种行政的中心议题。
本文将对日本预防接种行政和法律责任的变迁进行梳理,探讨日本在各个历史阶段中预防接种行政的制度概况及流变契机,以期寻求他山之石或前车之鉴以供借鉴。一、战前日本预防接种制度:强制种痘制度(年前)在《预防接种法》出台之前,日本的预防接种制度就已经在种痘领域展开。明治维新后,日本新政府急需解决的问题之一就是消除当时社会中蔓延成灾的天花。[4]年3月,明治政府在大学东校(东京大学医学部前身——笔者注)设立种痘馆,并制定了日本预防接种制度史上第一项规范性法律文件——《大学东校种痘馆规则》。尽管出发点良好,但该规则在实践中却收效甚微。规则实施两年后的政府调查显示,虽然民众对于天花危害以及种痘好处已有基本认知,但种痘率却依然低下,每年约有80万左右的家庭以懈怠及懒惰为借口而疏于接种。[5]面对肆虐的天花,政府决定采取相对强硬的方式以提高种痘率。
年,当时掌管卫生行政事务的日本内务省先后制定《种痘医规则》和《天然痘预防规则》,并在《天然痘预防规则》中首次确立了强制种痘这一具有划时代意义的制度。之所以被称为强制种痘,是因为该规则明确规定了罚则:婴儿在出生70日至一年内必须接受种痘,否则其监护人就要遭受罚金处罚。除罚则外,《天然痘预防规则》还确立了种痘证制度,即在户籍变更时必须提交种痘证。[6]年,正式颁布实施的《种痘法》全面保留了《天然痘预防规则》所设立的强制接种制度,并将种痘证与户籍和学籍相挂钩,学校甚至有权拒绝未种痘的儿童入学。
战前种痘制度对日后日本预防接种制度的正式确立产生了深远影响,成为日后《预防接种法》的制度基础。日本战前预防接种行政制度的要点有三:第一、预防接种行政仅限于种痘一项;第二,强制接种,为违反接种义务的行为设置罚则;第三,接种状况与户籍及学籍挂钩。显然,此阶段的预防接种体制总体是以回避民众不作为义务为制度目的,副作用等问题完全没有成为制度考虑对象。二、预防接种行政的起点:基于提升社会整体接种率的选择(-)(一)《预防接种法》的出台日本《预防接种法》成立于战后初期的年。彼时,日本刚刚结束了长达15年的战争状态,战事导致医疗设施和药品的不足,使得国家整体卫生状况严重恶化,加之战争结束后国民的大规模迁徙以及归国军人和家属的大量涌入,传染病在日本国内爆发并快速蔓延。预防接种制度的全面推行刻不容缓。与之相对,随着种痘制度的实施,日本国内的天花感染率逐年下降,强制种痘制度得到了实践的认可。[7]
年6月12日,在日本新《宪法》实施后的第二次国会上,《预防接种法》被通过,并于当年7月1日起实施。自此,《预防接种法》与《药事法》、《卫生保护法》、《麻药取缔法》一起共同作为战后日本卫生行政的根基。而《预防接种法》所规定的预防接种行政具有以下特点。
一是广泛性。《预防接种法》将《种痘法》所规定的强制接种制度推广到了12种疫苗,这使得日本成为当时世界上强制接种疫苗种类最多的国家。除牛痘外,强制接种包括在战时曾经推广过的伤寒、白喉、麻疹等疫苗,以及百日咳、猩红热等之前并未实施过的新疫苗。[8]然而,尽管《预防接种法》所规定的疫苗种类大幅增加,但是该法在疫苗的接种方法、接种对象等内容上却只是照搬了《种痘法》的相关规定,并未根据各疫苗特性作出个别规定。
二是强制性。《预防接种法》第1条规定:“实施预防接种的目的是为防止传染性疾病的发生和蔓延,并增进公共卫生水平。”可见,《预防接种法》的立法目的仅着眼于社会公共利益,以确保社会全体接种率作为其唯一出发点,个人健康等目的则完全没有被提及。[9]在此背景下确立的预防接种制度是一项非常严苛的制度。《预防接种法》沿袭了《种痘法》的接种义务规定,该法第3条指出:“任何公民必须接受本法所规定的疫苗接种,对于未满16周岁及限制行为能力人,其监护人有义务辅助其实施。”这一条文被厚生省称为是整部《预防接种法》的“核心”。[10]同样,《预防接种法》在第26条规定了罚则,不履行接种义务者或其监护人将被处以最高日元的罚款,考虑到当时的收入水平,为避免处罚而带孩子接种的家庭不占少数。[11]有意思的是,直自年罚则被取消前,日本全国并未发生一例由于未接种而遭受处罚的事例。但这并不影响罚则制度所起到的震慑作用,学界甚至将该制度喻为预防接种行政的“镇宅宝刀”,无须出鞘已剑指天下。[12]
(二)预防接种行政救济意识的萌芽:年京都白喉事件
年11月,京都发生了由于接种白喉疫苗而导致68名婴幼儿死亡的严重事件。由于上述事件发生于《预防接种法》颁布伊始,加之其后果严重,事件发生后立即引发了日本政界、医界、法学界等各界对于预防接种损害救济的密切北京治疗白癜风需花多少钱白癜风医院上海哪家好